Sentencia A. 1706/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1706/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1706 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7207.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior de Quibdó y el Juzgado 003 Administrativo de Quibdó.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 El 22 de febrero de 2023, la señora Madonia Julio Osuna instauró demanda ordinaria laboral contra la UGPP, solicitando que se declare que tiene derecho al reconocimiento de la pensión convencional conforme a la Convención Colectiva ISS–Sintraseguridad Social 2001–2004, por haber cumplido los requisitos establecidos en dicha convención desde el año 2002 y en consecuencia, pidió el pago retroactivo de la pensión correctamente liquidada, incluyendo intereses moratorios, mesada 14, factores salariales omitidos e indexación de las sumas adeudadas, así como la condena en costas.

 

2.                 La demandante manifestó, por una parte, que laboró en la Gobernación de Córdoba entre 1982 y 1992; en el Instituto de Seguros Sociales (ISS) entre 1992 y 2003, en calidad de trabajadora oficial; y posteriormente en la ESE José Prudencio Padilla desde 2003 hasta 2007, como empleada pública (profesional universitario)[1]. Con ocasión de la liquidación de dicha ESE y gracias a la figura del retén social, continuó vinculada al ISS hasta el año 2011, completando así 29 años de servicio. Asimismo, señaló que adquirió el estatus pensional convencional desde el año 2002.

3.                 Por otra parte, narró que mediante Resolución 1880 de 2007, la ESE José Prudencio Padilla le reconoció una pensión de jubilación conforme con la Ley 100 de 1993, con una tasa de reemplazo del 75%. Posteriormente, Colpensiones, mediante Resolución GNR 409128 de 2015, le otorgó una pensión de vejez en las mismas condiciones. Finalmente, la UGPP, a través de la Resolución RDP 040317 de 2016, negó la reliquidación solicitada y avaló las decisiones anteriores.

 

4.                 Por último, la demandante afirmó que la convención colectiva ISS–Sintraseguridad Social 2001–2004, se encontraba vigente al momento de cumplir los requisitos, la cual permitía acceder al reconocimiento de una pensión en condiciones más favorables. Por ello, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión convencional y la mesada 14, petición que fue negada mediante Resolución RDP 000537 del 10 de enero de 2023[2].

 

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

5.                 Decisión de la Jurisdicción Ordinaria especialidad Laboral. El asunto correspondió al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Quibdó, el cual mediante sentencia del 26 de abril de 2023, resolvió declarar probada la excepción de inexistencia de la obligación propuesta por la demandada y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Frente a esta decisión, la parte demandante presentó el recurso de apelación, cuyo estudio le correspondió al Tribunal Superior de Quibdó.

 

6.                 Dicho tribunal, mediante providencia del 21 de noviembre de 2024 declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, declaró la nulidad de la sentencia proferida en primera instancia y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Quibdó para su reparto.

 

7.                 Para sustentar esta decisión, señaló que de acuerdo con la Corte Constitucional, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los asuntos de seguridad social relacionados con personas que, al momento de causar la prestación o en su última vinculación, hayan sido empleados públicos o miembros de corporaciones públicas, siempre que la entidad administradora de las prestaciones sea de derecho público. En cambio, la Jurisdicción Ordinaria Laboral tiene competencia general y residual para conocer los casos de trabajadores oficiales o privados, sin importar la naturaleza de la entidad administradora, así como de empleados públicos o miembros de corporaciones públicas cuando la entidad administradora sea de derecho privado[3].

 

8.                 Asimismo, destacó que la jurisprudencia en la materia establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas que buscan el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011[4]. En particular, recalcó que la Corte ha manifestado que en el régimen de los empleados de una Empresa Social del Estado (ESE), la vinculación laboral se realiza, por regla general, bajo la modalidad de empleo público, salvo en el caso de quienes desempeñan funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes son considerados trabajadores oficiales[5].

 

9.                 Concluyó que se encuentra acreditado que, al momento de causarse el derecho en discusión, la demandante prestaba sus servicios como empleada pública en virtud de una relación legal y reglamentaria, desempeñándose como profesional universitaria en funciones que no corresponden a labores de mantenimiento ni de servicios generales. Sus aportes se realizaban a una caja de previsión social de naturaleza pública —la ESE José Prudencio Padilla—, entidad que inicialmente reconoció su derecho prestacional y que posteriormente fue asumida por la UGPP. Además, continuó vinculada laboralmente al ISS, manteniendo su calidad de empleada pública. En suma, consideró que el conocimiento del caso corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al concurrir tanto el requisito orgánico (naturaleza pública de la entidad demandada, UGPP) como el funcional (condición de empleada pública al momento de causarse el derecho)[6].

 

10.             Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El Juzgado 003 Administrativo de Quibdó, mediante Auto del 24 de septiembre de 2025, declaró su falta jurisdicción, planteó el conflicto y remitió el expediente a esta Corporación.

 

11.             La autoridad judicial explicó que el artículo 104 del CPACA establece de forma taxativa los asuntos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin incluir dentro de ellos las pensiones derivadas de convenciones colectivas. Indicó que, conforme al artículo 2 de la Ley 712 de 2001, la competencia para conocer de las ejecuciones de obligaciones originadas en una relación laboral corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, por lo que estos asuntos quedan excluidos de la de lo Contencioso Administrativo.

 

12.             Para sustentar su decisión, el juzgado citó también el Auto 354 de 2024 de la Corte Constitucional, en el cual se reiteró que las demandas de trabajadores oficiales contra entidades públicas, encaminadas al reconocimiento o reajuste de pensiones convencionales, son de competencia de la Jurisdicción Ordinaria laboral, conforme al artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo[7].

 

13.             El 30 de septiembre de 2025, ante la Secretaría General de la Corte se radicó el expediente[8]. Luego, el 07 de octubre de 2025, se repartió y remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente[9].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

14.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 Competencia para conocer de los procesos relacionados con seguridad social. Reiteración de jurisprudencia

 

15.             La Corte Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia[10] ha reiterado que la Jurisdicción Ordinaria Laboral es competente para conocer de los asuntos relacionados con la seguridad social de los trabajadores privados u oficiales, sin importar la naturaleza de la entidad administradora, así como de los empleados públicos o miembros de corporaciones públicas cuando la entidad administradora sea privada. Mientras tanto, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia sobre los asuntos de seguridad social de los empleados públicos o miembros de corporaciones públicas cuando la entidad administradora también sea pública. Comoquiera que la distribución de competencias se da de acuerdo con lo dispuesto en el CPACA y el CPTSS respectivamente[11].

 

16.             Por otra parte, en los asuntos relacionados a la seguridad social la Corte también determinó dos subreglas para definir la naturaleza del vínculo jurídico del trabajador: (i) el momento en que se genera la prestación (causación), siempre que la relación laboral siga vigente, y (ii) si la prestación se causa después de la terminación del vínculo, se considerará la última vinculación laboral [12].

 

3.                 Competencia para conocer demandas relacionadas con el reconocimiento de una pensión convencional. Reiteración de jurisprudencia

 

17.             La Corte Constitucional, mediante Auto 355 de 2022, resolvió un conflicto de jurisdicciones relacionado con la solicitud de reconocimiento de una pensión convencional. En esa ocasión, la Corte analizó la naturaleza prima facie de la vinculación laboral del accionante como criterio determinante para establecer la jurisdicción competente. Destacó que, aunque en principio las controversias sobre prestaciones derivadas de convenciones colectivas corresponden a personas vinculadas mediante contrato de trabajo, si se verifica que el demandante en principio ocupó un cargo propio de un empleado público, la competencia recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a las reglas generales de vinculación.

 

18.             En particular, la Corte Constitucional, en el Auto 728 de 2025, analizó un caso similar en el que una persona presentó demanda contra la UGPP, solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación convencional prevista en la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el ISS y Sintra Seguridad Social en 2001.

 

19.             En dicho asunto precisó que, según el Decreto 1651 de 1977, los cargos del ISS se clasificaban en asistenciales y administrativos, de acuerdo con la naturaleza de las funciones. Los asistenciales, relacionados con la atención integral en salud (como médicos, odontólogos y personal de apoyo), estaban vinculados mediante una relación legal y reglamentaria especial, que les permitía celebrar convenciones colectivas para modificar sus asignaciones básicas. En cambio, quienes realizaban labores de aseo, jardinería, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, entre otras, tenían la condición de trabajadores oficiales.

 

20.             Asimismo, recordó que en principio los servidores de una Empresa Social del Estado (ESE), son empleados públicos, salvo en el caso de quienes desempeñan funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes son considerados trabajadores oficiales. En consecuencia, para resolver el conflicto la Sala Plena reiteró el Auto 355 de 2022 y aplicó como criterio principal, la naturaleza de la vinculación laboral del accionante, con el fin de determinar la jurisdicción competente.

 

21.             Concluyó que el demandante, en principio tenía la calidad de empleado público, pues se desempeñó como médico general en una ESE y no en labores propias de trabajadores oficiales (como aseo, jardinería o mantenimiento). Por ello, la jurisdicción competente era la de lo Contencioso Administrativo, conforme con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.

 

22.             Además, aclaró que el hecho de solicitar una convención colectiva no determina automáticamente la calidad de trabajador oficial, ya que la aplicación de dicha convención corresponde a un análisis de fondo del caso, y determinó que para ese asunto no existía prueba de que el actor fuera beneficiario de ella.

 

4.                 Examen del caso concreto

 

23.             En el presente asunto, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)          Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre Tribunal Superior de Quibdó y el Juzgado 003 Administrativo de Quibdó, autoridades judiciales que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)        Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda instaurada por Madonia Julio Osuna en contra de la UGPP que busca el reconocimiento de una pensión de jubilación convencional.

 

(iii)     Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en disposiciones del CPACA, del CST, la Ley 712 de 2001 y en pronunciamientos de la Corte Constitucional.

 

24.             Superado el análisis anterior, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del presente asunto. En primer lugar, aunque lo que se discute es el reconocimiento de una pensión de jubilación convencional, la última vinculación laboral de la demandante fue con la ESE José Prudencio Padilla[13], entidad que tiene la naturaleza jurídica de empresa social del Estado. En segundo lugar, conforme a la regla general establecida en el Decreto 1750 de 2003 sobre el régimen de vinculación de quienes laboran en este tipo de entidades, puede concluirse, en principio, que la demandante habría ostentado la calidad de empleada pública.

 

25.             Esta conclusión se fundamenta en que la señora Madonia Julio Osuna en su última vinculación habría desempeñado el cargo de profesional universitario, el cual descarta en primera medida la realización labores de apoyo operativo —como aseo, jardinería, electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa, transporte, mantenimiento o construcción— que el citado decreto asocia expresamente con la categoría de trabajadores oficiales.

 

26.             Además, esta vinculación al parecer subsistió incluso después de ordenarse la liquidación de la ESE, dado que los artículos 5 y 6 del Decreto 4320 de 2006 garantizaron la continuidad laboral de los pre-pensionados mediante la figura del retén social[14]. Por consiguiente, la competencia para conocer del presente asunto recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.

 

27.             Por otra parte, la Sala precisa que a pesar de que en algunos pronunciamientos[15] se ha sostenido que la solicitud de aplicación de una convención colectiva de trabajo podría sugerir la condición de trabajador oficial, dicho razonamiento no constituye un criterio definitorio para resolver la controversia. Ello obedece a que la eventual aplicabilidad de la convención colectiva en el presente caso corresponde, precisamente, al estudio de fondo del caso[16].

 

5.                 Regla de decisión

 

28.             Reiteración Auto 355 de 2022. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las controversias en las que se pretende el reconocimiento de una pensión de jubilación convencional cuando, de acuerdo con las reglas generales de vinculación de la entidad demandada, prima facie, el demandante se desempeñó como empleado público en su última vinculación laboral”.

 

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior de Quibdó y el Juzgado 003 Administrativo de Quibdó; y DECLARAR que el Juzgado 003 Administrativo de Quibdó es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por Madonia Julio Osuna en contra de la UGPP.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-7207 al Juzgado 003 Administrativo de Quibdó, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Tribunal Superior de Quibdó.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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